레포트 겸 기사로 쓸 겸... 겸사겸사해서 3일동안 썼습니다. 제목과 부제를 붙여 대자보로 올렸는데 사민주의 노동시장정책을 말하면서 제가 말하고 싶은 것은 우리나라에서 가능하건 가능하지 않건 북유럽 사민주의 국가들의 노동시장정책의 핵심은 이해관계자들의 '참여'에 있다고 말하고 싶네요. 아래부터 전문입니다. / 민주희망
1. 서론
신자유주의자들의 주장처럼 사민주의 복지국가들은 8~90년대에 위기를 맞았다. 이 시기에 사민주의 국가들은 위기 타개를 위해 신자유주의적 정책들을 일부 받아들이지만 이는 복지국가 체제의 유지와 복지의 효율성을 높이기 위한 개혁의 수준이었지 일제히 복지국가 모델을 해체하고 영미형 자본주의로 돌아서는 것이 아니었다. 아직도 이들은 세계에서 가장 높은 복지수준을 유지하고 있으며 자신들의 가치인 ‘평등’도 지속되고 있다. 사회적 대타협의 골격을 유지하고 있다.
이 글의 주제인 노동시장으로 보아도 북유럽 사민주의는, 넓게 봐서 조정시장경제로 불리는 유럽 대륙국가들, 자유주의적 체제로 수렴하지 않았다. 탈규제를 통한 일방적 유연화로 볼 수도 없다. 북유럽 사민주의 국가들의 유연안정성은 유연성과 사회적 보호가 결합되었고 정규직 고용 보호와 임시직 고용 규제 정도에서도 신자유주의적 개혁 이전과 이후 큰 변화가 없다. 노조의 조직률 하락 문제는 높은 단체협약 적용률과 겐트제도 1)와 같은 제도적 상황이나 정치적 상황에 따른 일이지 세계화와는 큰 관계가 없다. 단체교섭 분권화도 영미형으로 수렴하는지 엿볼 수 있는 중요한 사례인데 국가별로 정치적, 제도적 상황에 따라 엇갈린다. 사민주의 국가로만 따져보아도 스웨덴은 노사의 정치적 계산과 제도의 모순이 일방적 분권화로 나타나게 만들었지만 노르웨이와 핀란드는 유지되고 있고 덴마크는 분권적 교섭을 하고 있으나 중앙 차원의 조율이 긴밀하다.
2. 사회적 코포라티즘
사회적 코포라티즘은 참여적인 조정체계로 위계적 중앙조직과 민주적 조정을 바탕으로 한다. 국가는 이익집단 중앙조직의 대표성을 인정하고 이들이 국가정책 결정에서 협의 대상이다. 이익집단의 중앙조직이었던 LO와 SAF는 단순히 이익집단으로서가 아니라 국가정책 결정 협의체로 자신들의 이해관계 반영을 위해 적극적으로 참여했다. 사회적 코포라티즘은 국가와 이익집단의 참가와 협의, 타협의 이해조정체제다. 사민주의적 노사타협은 분배요구와 노동자의 절제와 투자와 고용의 증대를 가져올 수 있다면 그 절제가 노동자가 장기적으로 이익이 된다는 가정 하에(조영철 2007:190) 기회주의적 전략을 택했다 국가정책에 대한 정치적 영향력이 약화되는 걸 우려해 전투적 임금교섭보다 노사정 정치적 교환을 증진시키는 것을 택했다.
3. 사회적 대타협
스웨덴은 20C에 들어설 당시 유럽에서 가장 가난한 나라 중 하나로 1920년대에는 노동자 1인당 파업일수에서 세계 1위를 기록했다. 그런 스웨덴에서 사회적 코포라티즘이 형성될 수 있었던 것은 사회적 대타협과 1932년 사민당 집권에 있다.
사회적 대타협은 두 차례에 걸쳐, 1906년과 1938년 잘츠요바덴 기본협약, 이뤄진다. 1906년 대타협은 심각한 노사분쟁에서 경총(SAF)이 먼저 노총(LO)에 제안해 LO는 노조 단체교섭권, SAF는 경영권 2)을 인정받았다. 그러나 타협에도 불구하고 노사 다수에게서 만족보다 불만이 많아 1932년 사민당이 집권할 당시 20%에 달하는 실업률과 만 3백만 일에 달하는 노동손실일(33~34년)을 기록한다.
사민당은 극한에 달한 노사분쟁 해결을 위한 직접개입을 모색하자 LO와 SAF는 잘츠요바덴(살바덴)에서 1938년 기본협약을 맺고 두 가지씩 주고받는 빅딜을 감행한다. 노조의 파업과 사측의 직장폐쇄 카드를 맞바꾸고 노조의 생산수단 국유화와 사측의 소득세 대폭 인상 반대를 맞바꿨는데 장하준은 LO의 생산수단 국유화 포기에 대해 스웨덴 사회주의 세력 입장에서 마지노선 너머에 있는 것까지 ‘제한을 두지 않고’ 양보한 셈이라 평가한다(장하준 2005:224). 3)
이뿐만 아니라 LO와 SAF는 노동시장위원회를 구성해 노사분쟁을 조절하기로 하는데 노조 측 3명, 사측 3명으로 구성해 직접 분쟁에 개입할 수 있었다. 정이환은 살바덴 협약의 주요효과로 노사단체의 중앙집권화를 꼽는다(정이환 2007:145). 뿐만 아니라 이와 같은 ‘위원회’들은 노사가 전반적인 국가정책에 공식적으로 직접적 참여를 하게 되어 노사정 3자간의 합의를 통한 정부의 정책집행을 할 수 있게 된다.
그러나 노사타협의 대표적인 현상으로 말할 수 있는 중앙임금교섭의 정착은 쉽사리 이뤄지지 않았다. 정착된 1956년 이전까지는 하부 노조의 노조원들의 승인투표를 얻어야만 했는데 이들의 거부가 압도적이었다. LO는 41년에서야 LO소속 노조원 3% 이상 관계된 파업에 대한 통제권을 얻어 조직의 중앙통제력은 LO보다 SAF가 먼저 달성했다(조영철 2007:196). 4) 그 결과 중앙임금협약을 거부해 파업하는 노조에 대해 SAF는 직장폐쇄를 통해 중앙임금협약을 받아들이게 했다. 제도적으로 정착한 1956년 이후 승인투표는 많이 없어지게 된다.
이후 스웨덴은 83년 중앙임금교섭체계가 무너지기 전까지 중앙집중화 정도가 1.0으로 높았고 이는 노르웨이 0.96(60~72), 0.95(73~81), 덴마크 1.0(60~72), 0.92(73~81) 등으로 북유럽 전체에서 높게 나타났다.
노르웨이는 산업별 교섭도 간간히 있었으며 수출부문 노사협약을 기준으로 했다. 핀란드는 1992년에서야 중앙교섭이 정착되었는데 하부 노조 조직이 지켜야 할 의무가 없어 거부하는 경우가 많다(스웨덴 56년 이전처럼). 그래서 파업이 많다. 작업장 교섭은 작업장 환경에 관한 것이나 성과급과 같은 부분적인 임금에 대한 교섭이 이뤄진다. 그 결과는 중앙노사 결정 이상의 임금인상이 이뤄지고 임금유동의 직접적 원인이 되었다(정이환 2007:144). 5)
4. 노조는 왜 중앙집권화를 했는가?
스웨덴은 전형적인 수출 의존적 소규모 개방경제로 국제경쟁력을 확보하는 것이 중요하다(조영철 2007:188). 6) 이는 LO 내 수출 부문 노조들(대표적으로 엔지니어링산업 노조)이 치열한 국제경쟁에서 살기 위해 임금억제의 필요성을 인식하고 있었다. 반면 내수위주의 건설노조는 강성적인 노선을 택해 사민당과 농민당, LO 내 수출산업 노조와 사용자는 건설노조를 LO의 통제력 아래 둬야겠다는 인식을 공유한다. 7)
LO는 예전부터 산하노조 독자적 교섭권을 인정해왔지만 건설노조의 강경 파업노선 견지는 일찍이 중앙집권화 된 SAF의 직장폐쇄 위협이 더해져 LO가 건설업 파업을 막는다. 여기에는 모호한 규약 조항에 근거해 산하노조에 대한 파업 중지명령권한이 있다고 해석한다. 여기에 살바덴 협약과 1941년의 규약 개정은 LO의 힘을 강화했다는 평가다(정이환 2007:146).
51년 산별노조들의 경쟁적 임금 인상에 사민당의 요청으로 52년에는 생계비 수준의 임금인상만 했으나 SAF가 단체교섭을 중앙교섭으로 바꿀 것을 요구함으로써 중앙교섭체제는 시작된다. 56년 LO 산하노조들의 중앙교섭 지지는 SAF의 강력한 직장폐쇄 조치와 연대임금정책 실현을 위함이 있었으나 무엇보다도 사민당이 있었기에 가능하다. 자신들의 임금인상을 억제하더라도 사민당이 집권했다는 것만으로도 노조는 정부(사민당)가 실질적 임금 상승과 완전고용정책, 복지정책 확대를 해줄 것으로 믿었다.
정이환은 중앙교섭의 가장 큰 기능으로 “임금인상 억제를 통한 인플레 방지”를 꼽는데 경기가 좋으면 노조간 경쟁으로 임금이 크게 오르고 이것이 인플레로 이어진다는 것이다(정이환 2007:148). 이와 유사하게 노르웨이, 덴마크서도 경제 호황 이후 전투적 임금 폭등과 이로 인한 인플레 발발에 정부가 개입해 중앙에서 임금인상률을 결정지었다. 북유럽 국가들의 공통적인 특징인 중앙교섭, 사회적 대타협은 사민당 집권, 중앙교섭 제도 정착에 주도한 노사가 ‘수출’부문 노조와 ‘제조업’노사였다. 게다가 중앙교섭 도입에 주도적이었던 단체는 ‘사용자’였다.
5. 연대임금정책
연대임금정책은 기업 이윤에 관계없이 동일노동, 동일임금을 지급하는 정책이다. 8) 임금상승을 억제하는 것이 목표로 임금상승은 수출산업의 국제경쟁력 유지 수준에서 이뤄졌다. 저임금부문 임금상승을 우선으로 해 부문 간 부문 내 임금격차를 축소하는데 이 정책은 생산성 높은 기업에 유리해 효율적 기업은 이윤과 투자가 늘어났지만 비효율적인 기업은 퇴출된다. 여기서 사민당 정부가 채택한 긴축재정정책 9)이 총수요 억제와 기업이윤 압박으로 비효율적인 한계기업들을 퇴출시켰다. 1960년대 들어서 모든 노동에 대한 동일임금으로 향하게 되는데 이는 “보다 강한 평등”을 추구했기 때문이다. 10)
노르웨이는 70년대에 스웨덴처럼 “보다 강한 평등”을 추구하면서 연대임금정책 방향이 추진되었는데 “저임금 보장인상제도” 11)에 의해서 이뤄졌으며 덴마크는 60년대 연대임금정책을 채택해 중앙교섭을 통한 저임금 노동자에 대한 특별인상을 하게 된다. 핀란드는 동일노동, 동일임금에만 머물렀다.
연대임금정책은 노조의 중앙조직 강화에 큰 역할을 했으며 연대임금정책은 중앙교섭제도와 묶여간다는 점에서 이 둘은 땔 수 없는 관계이자 중앙교섭체제의 강화에 상당한 역할을 한다. 더불어 저임금에 의존하는 한계 산업 퇴출을 통해 국제경쟁력을 유지함은 물론이며 복지제도의 확대에도 긍정적 효과를 가져왔다. 그러나 고숙련 노동자와 고수익기업 노동자들의 반발에 부딪쳐 비공식적 경로 등의 압박을 통한 이들의 임금인상 시도는 임금유동을 초래해 연대임금정책의 효과에 부정적 영향을 미쳤지만 근본적으로 기업이윤과 임금을 연관시킬 요소를 사전 차단함은 물론이며 복지를 통해 국가가 복지국가의 틀로 포괄했다. 노조의 임금자제는 인한 직접임금 억제분만큼 복지를 통한 사회적 간접임금으로 지불했기 때문에 가능했던 것이다.
6. 적극적 노동시장정책
노동시장 정책은 소극적 노동시장정책과 적극적 노동시장 정책으로 나눠지는데 소극적 노동시장정책은 ‘실업급여’ 지급 수준이나 적극적 노동시장정책은 직업중계(일자리연결), 학습복지체계, 고용창출, 노동시장조정정책은 물론이며 소극적 노동시장정책까지 포함한다. 스웨덴은 연대임금정책과 긴축재정정책은 한계기업의 도산과 그에 따른 실업문제를 발생시켰다(조영철 2007:202). 스웨덴에서 적극적 노동시장정책은 (성장산업으로의 이동을 통해)실업문제 해결을 위함과 동시에 연대임금정책에서 최저임금 한계선보다 노동생산성이 떨어지는 이들을 위한 정책이다. 정이환은 스웨덴이 적극적 노동시장정책의 ‘전형’이라 평가하는데(정이환 2007:154) 이를 보여주듯 노동시장정책에서 적극적 수단의 지출이 소극적 수단의 지출보다 높다. 적극적 노동시장정책의 목적은 완전 고용과 평등, 인플레 억제다. 적극적 노동시장정책은 공급 측면의 정책으로 보이지만 긴축정책으로 인해 시장에 일자리 창출을 전적으로 맡기기에 힘들 때는 정부가 일자리를 창출하는, 수요 측면에서 정부가 고용한다. 이외에도 시장에서 창출하지 않는 사회적 일자리(공공의료, 특정 집단을 위한 복지 등) 창출을 한다. 여기서 연대임금정책이 결합하면서 임금 안정은 물론이며 인플레 압력을 줄이는 기능도 가능했다.
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노르웨이는 1980년대 초에서야 도입되었지만 상당히 중요한 정책이었고 덴마크는 소극적 노동시장정책에서 실업률이 높아진 80년대 적극적 노동시장정책을 시행했다. Huber와 Stephens는 노르웨이나 핀란드의 경우 국가부문이 높아 적극적 노동시장정책을 쓰지 않아도 국가 부문 고용을 통해 처리할 수 있었다고 평가한다. 북유럽 내에서도 적극적 노동시장정책의 비중이 스웨덴에서 높게나오고 타 국가에선 비교적 낮게 나온 것은 경제 구조의 차이에서 비롯된 것이나 타 북유럽 국가들이 스웨덴에 비해 비교적 적극적 노동시장정책을 쓰지 않았다하더라도 유럽 대륙국가들에 비해서는 비중이 높았다.
7. 노동 유연성
노동시장유연성은 임금유연성과 고용유연성으로 구분되고, 고용유연성은 다시 기능적 유연성과 수량적 유연성으로 구분된다(조영철 2007:203). 수량적 유연성 12)은 해고, 채용 등을 통한 고용 조정으로 자유로운 해고도 이에 해당된다. 기능적 유연성은 기업 내 고용의 증감 없이 고용조정하는 것으로 직무재배치가 이에 대표적이다.
미국(영미권)은 외부 유연성에 해당되며 북유럽 사민주의 국가들은 플랙시큐러티(flexsecurity)로 불린다. 외부 유연성과 내부 유연성을 함께 취하는 것인데 미국처럼 노동자가 쉽게 잘리지만 바로 일자리를 찾을 수 있게 하자는 점에서 미국과는 확연히 차별화된다. 플랙시큐러티 개념은 일자리를 지키는 게 아니라 노동자를 지키자는 것으로 다른 일자리를 빨리 찾는 것은 역시나 적극적 노동시장제도에 의해서다. 이정우는 플랙시큐러티가 세계화 시대에 산업구조가 급변하는데 가장 좋은 제도다고 평가한다. 플랙시큐러티의 대표적 모델인 덴마크는 완비된 사회적 안전망과 적극적 노동시장정책 덕분에 노동시장 유연화를 받아들일 수 있었고(복지국가SOCIETY 정책위원회 2007:332) 이를 보여주듯 GDP 대비 노동시장정책 재정지출 비중이 4.42%에 달한다. 82년 이후 집권했던 우파 정부와 좌파 정부를 통해 복지제도를 좀 더 고용 친화적으로 개혁한 점과 전체 공공지출 비중과 사회적 지출이 꾸준히 유지하고 있다.
덴마크는 무엇보다도 기존 사민주의 국가들과 달리 유연안정성을 통해 민간부문의 고용을 증가시켰다는 데 있다. 80~96년 동안 공공부문 고용은 9만 명 증가했는데 민간부문 고용은 12만 명이나 증가했으며 정규직 고용 증가로 파트타임은 24.3%(85년)에서 21.3%(00년)으로 줄었으며 기간제 고용도 12.3%(85년)에서 10.2%(00년)로 줄었다.
8. 사민주의 노동시장의 위기
사민주의 노동시장 위기로 정이환은 스웨덴에서 83년에 중앙교섭 해체되기 시작한 점과, 90년에 완전 해체되었다, 90년대 실업률 급증 13)을 꼽는다(정이환 2007:159). 사민주의 복지체제는 연대주의적, 보편주의적 복지체제로 유지에 비용이 많이 드는데 고실업 상황에서 감당할 수 없었다.
스웨덴은 근로(workfare state)국가의 성격을 띈다. 1995년 여성의 경제활동참가율은 74.9%에 달해서 전체 노동력의 48%가 여성이다. 취업을 해야 사회복지 수혜자격이 생기기 때문에 경제활동참가가 증가했다(조영철 2007:233). 조영철은 이러한 스웨덴의 사회보장은 노동력 재생산의 시장의존도를 낮춤으로써 노동력을 탈상품화하는 측면과 함께 적극적으로 경제활동을 한 사람에게 사회보장의 수혜를 증가시킴으로써 노동력의 상품화를 촉진했다고 분석했다.(조영철 2007:206). 이는 실업급여 지출 최소화는 물론이며 높은 수준의 사회보장을 함에도 불구하고 재정흑자를 유지했던 비결이기도 하다.
사민주의 노동시장의 위기는 여러 원인이 있는데 내적요인부터 찾는다면 중앙교섭과 연대임금정책은 노사 모두 내적갈등과 딜레마를 내포한다는 것이다(정이환 2007:160). 하부노조는 자율적 교섭권을 박탈당했고 고숙련, 고이윤기업 노동자들은 자신들의 임금이 상승될 수 있는 기회가 없어졌다. 기층 노동자와 노조 조직부간의 갈등은 너무나도 당연했으며 특히 호황이었을 때는 증가하는 기업이윤에 대해 임금인상을 통해 노동자 계층으로의 이전을 원하는 욕구가 커져 비공식적 파업이 늘어나기도 했다. 노르웨이에선 종종 산업별 교섭이 일어났다 막대한 인플레를 발생한 후 다시 중앙교섭으로 되돌아가기도 했다. 이러한 기업의 고이윤에 대한 조합원들의 반발로 LO는 임금소득자기금 14) 형성을 통해 초과 이윤을 사회화하는 정책을 만들지만 실패했다. 조합원들의 불만과 블루칼라-화이트칼라 노조의 임금인상 대결 구도는 83년 중앙교섭 체제 붕괴로 이어졌다.
노동세력 변화 문제로 좀 더 들어가면 스웨덴 중앙교섭체제 붕괴는 “LO의 약화”에 있다. 서비스 부문과 화이트칼라, 공공부문 종사자가 늘어나면서 LO의 비중은 급속도로 줄었고 15) 이는 LO의 영향력 감소에 LO와 SAF가 주도한 중앙교섭체제의 약화를 의미했다. 16) 83년 중앙교섭 해체 직전인 80년에는 LO와 PTK, 공공부문 노조 교섭단의 힘이 동등해지면서 임금안정화 기능이 현저히 떨어졌다.
83년 엔지니어링 사측(VF)이 금속노조와 함께 중앙교섭체제에서 이탈하자 사무, 기술직 노조(SIF)와 관리직노조(SALF)가 독자적 교섭에 나서고 84년 SAF는 중앙교섭을 하지 않겠다고 선언했다. 이후 90년 스웨덴에서 중앙교섭은 완전 붕괴되었다.
스웨덴 임금구조가 화이트칼라와 육체노동자, 민간부문과 공공부문으로 분리되면서 이는 LO의 비중 감소에 LO와 SAF 중심의 중앙교섭 약화로 이어진다. 분리 제도화된 교섭체제가 중앙교섭체제의 붕괴를 불러온 것이다.
세계화 또한 스웨덴 중앙교섭체제 붕괴를 가져오는 데 일정정도 역할을 했다. 정이환은 세계화가 끼친 중앙교섭체제 붕괴의 원인으로 국가로부터 자본이 독립함과 금융자본의 세계화로 국가가 독자적으로 경제정책을 펼칠 여지가 줄어들었다는 데서 지적한다(정이환 2007:165).60년대 에 들어오면서 대기업들이 다국적 기업화되면서 국내정책에 의존하지 않게 되었고 이는 자본의 스웨덴 사민모델에 대한 지지철회를 의미했다. 17) 이와 같은 다국적화는 이윤을 국내에 재투자한다는 보장이 없다(조영철 2007:166). 금융자본의 이동이 자유화되면서 정부정책에 제약이 생겼고 사민노동시장제도의 기반이 약화되었다. 18)
생산 방식의 변화 또한 무시할 수 없는데 탈포드주의 19) 유연 생산에는 사용자들이 교섭체제의 분권화를 추진한다(정이환 2007:167). 노동자의 다기능화로 여러 업무를 보게 하고 작업조직개편을 하게 되나 보상이 없으면 노동자들로부터 호응을 얻기도 어려우며 기술혁신은 곧 숙련노동자의 필요성이 높아짐에 따라 높은 보수를 주고서라도 숙련된 유능한 노동자를 원했다. 여기서 중앙교섭, 연대임금정책과 같은 평준화된 임금방식은 빈번한 이직을 야기해 숙련노동자를 찾기도, 양성하기도 어려웠다.
여기서 다기능화는 중앙교섭 해체의 한 요인이 되는데 생산직과 전문직의 구분을 모호하게 만들어 생산직, 사무직 노조 모두 가입할 수 있게 되었다. 여기서 노동자들의 선택은 연대임금정책을 추진하는 한 축인 LO가 아니라 사무직 노조에 가입했다.
9. 중앙교섭 분권화
덴마크는 기업수준 교섭의 중요성이 높아졌으나 산업간 조율이 활발하며 노사중앙조직이 중요한 역할을 한다. 절차적 분권화를 거쳤지 스웨덴처럼 중앙교섭이 붕괴되는 내용적 분권화가 아니다. 덴마크를 흔히 ‘조율된 분권화’로 표현하는데 전통적으로 직종별 노조가 강하고 사용자 단체가 분화되어 약했으나 노조와 사용자 단체가 합병에 합병을 거듭하면서 전체 단체협약은 650개에서 수십개로 줄었다. 이를 일부에선 ‘집중된 분권화’로 표현하기도 한다.
노르웨이는 분권화 압력 속에서도 중앙교섭이 지속되고 있는데 작업장 수준 교섭이 근로조건 결정에 미치는 영향이 증대되었으나(정이환 2007:173) 작업장 교섭에 대한 중앙에서의 통제 또한 강화되는 모습도 보인다. Bowman은 이를 노사가 중앙교섭에서 작업장 교섭의 범위에 대한 가이드라인을 정하는 것이라 한다(정이환 2007:174).
핀란드는 분권화 추진 속 정부가 참여하는 중앙수준 임금결정 관행이 유지되어 2004년에 유효기간 2.5년의 중앙소득정책협약을 통해 임금인상률이 결정되었다.
10. 연대임금정책의 변화
스웨덴은 산업별 교섭이 이뤄지기 때문에 이를 통한 임금조율이 가능할 것 같으나 잘 되지 않고 있다. 산업별 교섭 내용이 예전에 비해 구체적이지 못하고 작업장 교섭의 비중도 늘어나 임금격차가 확대될 우려가 있다. LO 역시 동일노동, 동일임금으로 바꿔 직무성격에 따른 임금격차를 용인했다.
노르웨이는 연대임금정책이 유지되고 있다. 저임금 보장인상제도 또한 지속되고 있으며 92년 노사정협약을 통한 ‘연대대안’ 20)을 통해 연대임금과 복지정책의 지속을 확보했다.
핀란드는 약하지만 계속 지속되고 있으며 95년부터 ‘투포세토 모델’ 21)을 채택하고 있다. 덴마크는 중앙교섭 와해 이후 연대임금정책은 약화되었지만 산업간, 산업내 조율이 긴밀해 임금불평등 정도에 큰 변화가 없다.
11. 적극적 노동시장정책의 변화
북유럽에서 적극적 노동시장정책은 큰 변화를 겪지 않았는데 노르웨이 노사정이 맺은 ‘연대대안’에서 적극적 노동시장정책은 실업을 이기기 위한 수단으로 지속 결정을 내렸고 덴마크는 소극적 노동시장정책을 삭감하고 적극적 노동시장정책을 강화했다(정이환 2007:181~182).
적극적 노동시장정책의 예산에서 예전과 다름없이 많은 예산을 배정하고 있으며 유럽 대륙국가들도 상당한 수준의 지출을 하고 있어 적극적 노동시장정책은 북유럽 국가만의 정책이 아니다.
12. 스웨덴의 금융위기 이후 노동시장개혁
스웨덴은 적극적 노동시장정책 투입 예산과 수혜대상 인원을 감축하는 대신 장기실업자에 대한 지원을 강화했다. 모험자본이 활성화되면서 적극적 노동시장정책은 IT산업에 필요로 하는 숙련인력을 신속하게 공급한다. 06년 중도우파가 연립정권으로 집권했지만 실업급여 조건 강화하는 대신 직업훈련 지원을 확대했다.
조영철은 아직도 적극적 노동시장 정책이 활발하며 소득분배가 가장 평등하며 노조 조직률과 사회복지지출 비중도 세계 최고 수준을 유지하고 있다고 평가한다. 높은 경제성장률과 좋은 노동시장 성과를 보여줬기 때문에 복지국가체제의 지속가능성을 보여줬다고 평가한다. 사민주의 복지국가모델의 특징도 유지하고 있으며 스웨덴모델의 수정과 개혁은 복지효율을 높이는 개혁으로 평가한다.(조영철 2007:246).
13. 사민주의 국가별 차이점
정이환은 행위자 요인을 사민주의 국가별 차이점으로 꼽는다. 그는 노사의 행위와 선택에 주목하는데 사용자의 측면에서 분권화는 노조간 경쟁으로 호황기 과도한 임금상승을 가져올 수 있기 때문에 반드시 이익이 되는 건 아닌데 이에 대한 사용자의 입장은 부문에 따라서, 나라에 따라 달랐다고 본다. 사용자들은 노동시장제도 개편에 관련해 노사관계 고려도 하는데 노조들은 교섭 분권화에 반대하기 때문에 단기간에 분권화되지 않는다. 스웨덴은 임금소득자기금 때문에 사용자는 노조의 정치적 힘을 빼려했지만 타 국가는 추진하지 않았다. 22)
노조의 측면에서 스웨덴의 중앙교섭 붕괴 원인이었던 연대임금정책 내적 모순은 노동자 집단간의 갈등이었다(정이환 2007:190). 스웨덴은 상대적 임금에 관한 노동자들의 불만을 통제하지 못했으나 노르웨이는 심각하지 않았다. 스웨덴은 노총들 간의 경쟁구도는 물론이며 관계에서도 원만하지 못했으나 노르웨이는 원만한 협력관계였다. 23)
정이환은 북유럽 국가내 실제적 내용과 유연성이 각기 달랐음을 지적하는데 이에 의하면 스웨덴은 ‘강한’ 버전이었고 타 나라는 ‘약한’ 버전이었다는 것이다. 스웨덴의 ‘강함’이 지구화라는 외적 환경에 적응하기 어렵게 한 반면, 타 북유럽 국가들의 ‘약함’은 유연성으로 작용해 상대적으로 환경변화에 더 잘 적응하게 하고 있다는 게 그의 논지다(정이환 2007:191~192).
14. 결론을 대신하여…문제는 ‘노동, 정당없는 민주주의’다
최근 유럽은 북유럽 사민국가들도 예외가 되지 않고 강력한 우파집단이 집권하고 있다. 유럽 대륙 국가들은 노조 조직률이 현저히 줄고 있다. 신자유주의 담론이 급속도로 확산되면서 사민주의의 위기, 특히 이는 노동 있는 민주주의에 대한 직접적 위협으로 보기도 한다.
그럼 오늘날과 같은 견고한 노동시장정책도 허물어지고 있는가. 각 나라마다 다르지만 일부에서 상당한 수준의 개혁을 거친 것은 사실이다. 24) 그러나 이 개혁은 지금의 노동시장정책 체계를 지켜가기 위한 개혁이었지 근본적으로 해체하는 개혁은 아니었다. 노조 조직률 역시 북유럽 국가들은 떨어지지 않고 있으며 유럽대륙 국가들은 노조 조직률은 현저히 감소해왔으나 높은 단체협약 적용률을 기록하고 있다. 25) 여전히 노동은 국가를 구성하는 한 축으로 역할을 유지함은 물론이며 영향력을 유지하고 있다.
이는 ‘노동 있는 민주주의’로 절차적 민주주의와 함께 실질적, 사회경제적 민주주의를 실현한 것이다. 나는 참여민주주의적 성격을 통해서도 사민주의 노동시장정책을 긍정적으로 평가하는데 단순히 ‘사회복지예산의 일정한 증가’와 같은 개념이 아니라 수혜자들이 직접 정책결정과정에 참가하고 있는지, 26) 노동시장정책대로라면 노동자들을 대표하는 노조가 참여하고 있느냐의 문제다.
신자유주의적 개혁을 어느 정도했지만 정부는 노사정 참여와 합의를 통해 사민주의 노동시장정책의 핵심 기조인 ‘평등’을 버리지 않았음은 물론이며 이는 노동시장에서의 현저히 낮은 불평등 수치가 예전처럼 유지되고 있다는 점에서, 스웨덴이 최악의 노사관계에서 노조가 대타협에 협조하는데 있어서, 중요한 원인이 바로 ‘정치의 힘’이었기에 신자유주의 때문이란 한국 기존 진보파들의 논리에 나는 동의하지 않는다. 이에 비하면 한국은 신자유주의를 정치의 힘으로 통제하려는 정치세력이 없었고 민주세력이라는 이들은 급진적 보수혁명(신자유주의)이 개혁적인 정책을 개혁적인 정책으로 인식해 과감하게 추진했다. 27)
한국의 ‘노동 없는 민주주의’는 권위주의 독재시절 철저한 노동 억압 정책에서 비롯됐다는 게 내 생각이다. 민주화 이후 이러한 ‘노동 없는 민주주의’는 이른바 민주세력이라는 이들에 의해서 유지되어 아이러니하다. 지난 민주정부 10년간 반노동정책으로 손꼽히는 비정규직 보호법에 대해 최장집은 여당 내 ‘친노동 의원’들이 추진한 점을 미뤄 그들의 역할 전환에 주목한다(최장집 2007:116). 이들이 정책을 추진하는 데 있어서 노동자들의 격렬한 반대는 강제로 진압했다.
현재 한국정치에서의 노동자들을 대변할 수 있는 강한 정당, 국가의 역할의 부재는 우리가 이겨내야 할 문제다. 결국 문제는 정치이지 신자유주의가 아니다. 그리고 이는 정당 없는 민주주의, 노동 없는 민주주의가 낳은 결과다.
참고 문헌
조영철. 「금융세계화와 한국 경제의 진로」. 서울: 후마니타스, 2007. 정이환. 「현대노동시장의 정치사회학」. 서울: 후마니타스, 2007. 장하준, 정승일. 「쾌도난마 한국경제」. 서울: 부키, 2005. 복지국가 SOCIETY 정책위원회. 「복지국가 혁명」. 서울: 밈, 2007. 고세훈. 「복지한국, 미래는 있는가」. 서울: 후마니타스, 2007. 최장집, 박찬표, 박상훈. 「어떤 민주주의인가」. 서울: 후마니타스, 2007. 홍세화. “프 시민들 ‘고용차별’ 맞서 의회통과 법안마저 저지.” 「한겨레」2007. 10. 10. 홍세화. “프랑스 노조들 “비정규직 용인 못해”…‘보호막’ 앞다퉈.“ 「한겨레」2007. 10. 10. 양상우. “스페인 ‘사회적 합의’ 바탕 6달새 61만명 정규직화.” 「한겨레」2007. 10. 14 최민영. “‘비정규직 모범’ 네덜란드.” 「경향」2006. 12. 17. 황보연. “독일, 파견직 차별 ‘방파제’ ‘같은 노동, 같은 임금’ 철칙.” 「한겨레」2007. 10. 10. 조계완. “스웨덴은 끊임없이 합의한다.” 「한겨레21」2006. 05. 02 김하영. “사회복지가 곧 경쟁력이다.”(장하준 교수 토론)「프레시안」2007. 09. 04. 이정우. “한국경제 제 3의 길은 가능한가?”(이정우 교수 토론 발제문)「프레시안」2007. 10. 04. 안일규. “민주주의 이해하는 두 개의 다른 방법.”(최장집 교수 강연문) 「대자보」2008. 01. 29.
각주 1) 겐트제도는 노조이 실업보험을 운영하기 때문에 노동자가 노조에 가입해야 실업보험 혜택을 받을 수 있어 이는 높은 노조 조직률의 원동력이 된다.
2) 노조는 사용자의 채용, 해고, 노무관리 등의 경영권을 인정했다(조영철, 2007:194).
3) 장하준은 38년 대타협을 ‘한꺼번에 모든 것을 해결했다’가 아니라 ‘제한을 두지 않고 타협했다’고 평가한다(장하준, 2005:223)
4) SAF는 조직 성립 초기부터 직장폐쇄에 대한 중앙 통제권을 확립했으며(Visser 1996:177), LO는 41년 전국 대의원대회에서 압도적 찬성으로 개정한 규약을 통해 LO 산하 노조 조합원 3% 이상 관계된 파업에 대한 통제권을 얻은 것을 통해 LO 집행위원회가 원칙적으로 산하 노조 교섭에 개입할 수 있게 되었다(정이환 2007:145)
5) 덴마크는 30년대부터 LO와 DA(사측)가 유효기간이 2년인 임금협약을 체결되면 전체 노동시장에 기준으로 적용시켰고 노르웨이는 63년 LO와 NAF(사측)가 중앙교섭에 의해 2년 효력의 임금협약을 체결되면 전체 노동시장에 적용된다(정이환 2007:142)
6) 렌-마이드너 모델에서는 국제경쟁력을 확보하는 것이 수출의존적 소규모 개방경제에서 실질적 임금 상승과 복지국가 확대추진이 가능하다 믿었기 때문에 노사간 분배문제를 임금문제로만 다루지 않고 국제경쟁력 유지 가능한 수준으로 임금상승을 자제할 것을 주장했다.
7) 농민당은 당시 사민당이 농민들에게 재정보조금을 지급하고 노동자들에겐 공공주택 공급을 확대하는 조건으로 연대하고 있었으나 건설노조의 높은 임금인상은 공공주택 건설의 재정적자 심화와 농민당의 반발을 불러왔고 사민당이 건설노조 임금 억제를 생각하게 된 것에는 농민당과 연대 유지도 상당한 부분을 차지했다.
8) 동일노동, 동일임금은 시장 왜곡에 의해서 발생하는 임금격차를 제거하고 완전경쟁의 시장임금을 추구한다(조영철 2007:200).
9) 스웨덴 사민당은 긴축재정정책을 통해 흑자재정과 물가안정을 추구했고 총수요를 억제함은 물론이며 기업이윤을 압박해 시장에서 살아남을 수 없었다.
10) 이 때 중앙교섭에 의한 임금인상은 정액 인상분(전체노동자에게 적용), 임금유동 보상분(상대적 손해 본 노동자를 위한 보상분), 물가 상승 보전분, 저임금 조정분으로 구분되는데 이들 모두 임금평준화에 기여했다(정이환 2007:152)
11) 저임금 보장 인상제도는 임금 수준이 제조업 평균 85% 미만인 노동자 집단에는 특별 임금인상을 적용해 85% 수준으로 끌어올린다(정이환 2007:152)
15) 스웨덴 LO 조합원의 비율이 70.5%(65년)->57.5%(92년)으로 줄은 반면 TCO(사무직)와 SACO(전문직)는 27.1%(65년)->41.8%(92년)으로 늘었다(Visser 1996:185). 더불어 LO에서 공공부문 조합원의 비율이 높아져 민간과 공공부문 노조가 대등해져 LO는 결국 임금 인상 요구수준을 높이는 것으로 바꿨다. 75년에는 민간 부문의 임금유동만큼 임금 인상하는 임금보상조항은 공공부문 임금협약에서 일반화되었다(조영철 2007:223)
16) 66년 공공부문 노동자들은 교섭권과 파업권을 완전 보장받으면서 독자적 교섭에 나섰고 이들은 대다수가 저임금 노동자였기에 “늘 높은 임금 인상”을 요구했다. 74년에는 민간부문화이트칼라노조교섭카르텔(PTK)가 결성되어 별도 중앙교섭을 했다. 중앙교섭체제는 다극화되었다.
17) 60년대 이전에는 내수가 중요해 노조가 추구하는 완전고용과 임금상승이 자본의 이해관계와 일치해 사용자가 계급 협조적 노선을 택했지만 60년대부터 수출 비율이 늘어나고 다국적 기업화로 변하면서 내수의 중요성은 떨어지고 노사타협과 내수 진작보다 임금 인하와 노동 유연성 추구를 통해 국제경쟁력을 높이는데 더 관심이었다(정이환 2007:166)
18) 아이버슨은 자본 시장 자유화에 따라 일국 정부가 완전 고용을 유지하기 위한 확대재정정책을 사용하기가 어려워진다고 주장하는데 확대재정정책은 인플레 유발 가능성이 많아 자본의 해외 이탈이 초래되기 때문이다. 본래의 사민주의 국가의 연대임금과 완전고용정책은 노조가 임금 안정에 협조하는 것이다. 노조가 임금 안정에 협력하는 대가로 정부가 완전 고용과 복지 확대를 추진하는 것인데 확대재정정책을 사용할 수 없게 된 정부가 재정건전화를 추구하느라 적극적인 완전고용정책을 펴지 않으면 노조로서도 더 이상 임금 안정에 협력할 수 없게 된다(조영철 2007:167) 이렇게 된 이상 노조의 설득 논리는 종식된 것이다.
19) 포드주의 이후의, 또는 포드주의르 벗어난 생산체제를 말한다. 포드주의가 소품종대량생산체제이며 노동자를 탈숙련하는 것에 비해, 탈포드주의는 다품종소량생산체제이며 숙련된 노동자를 중심으로 한 유연한 생산체제라는 특징을 가진다(정이환 2007:22)
20) 연대대안은 노르웨이가 대내적 압력에도 불구하고 연대적 노동시장 모델의 기조를 유지한다는 것을 확인한 계기로 5년기한으로 체결한 노사정협약이다. 공급 중시 방향으로 경제정책을 바꾸지만 연대적 임금과 복지정책은 계속 유지하겠다는 합의를 담았다(정이환 2007:176).
21) ‘투포세토 모델’은 목표 물가 상승률과 생산성 향상률을 고려해 전체 임금인상액을 정한 후 다시 일반적 임금인상분과 저임금 노동자 그룹의 임금을 끌어올리기 위한 인상분으로 나눈다(정이환 2007:177).
22) 임금소득자기금은 사용자 입장에서 노조의 급진화로 인한 살쮀바덴 협약에서 사용자가 받았던 경영권 인정을 깬 것으로 생각했다. 이에 반해 타 북유럽 국가에선 사용자가 노조의 급진화로 볼 정책이 추진되지 않았다. ‘사회적 대타협’ 3문단 참조.
23) 정이환은 국가의 역할도 변수로 포함한다(정이환 2007:191). 스웨덴에서는 국가의 역할이 작아 LO의 약화는 곧 중앙교섭 약화, 붕괴로 이어지지만 타 북유럽 국가들은 국가의 역할이 중요했기에 노사간 타협과 조정에 기여했다고 할 수 있다.
24) 유럽의 우파는 사민주의 복지체계, 노동시장정책 등에 대한 직접적 도전을 하지 않았다. 대표적인 사례로 스웨덴은 실업수당을 놓고 80%에서 70%로 낮출 것인가 유지할 것인가를 두고 정치적 경쟁을 하는 것이 유럽 사민국가들의 좌파, 우파다. 유럽의 우파는 한국의 우파와는 질적으로 다르며 신자유주의자들이 말하는 복지국가․사민주의 해체는 이뤄지지 않았다.
25) 이정우에 의하면 단체협약 적용률은 노조가 없더라도 노조가 단체협약을 맺으면 그 협약이 적용되는 범위는 노조보다 훨씬 넓다고 말한다. 단체협약 적용률은 대표적인 노조 쇠티 여부를 확인할 수 있는 지표로 유럽대륙 국가들의 높은 단체협약 적용률은 노조가 쇠퇴했다고 할 수 없음을 보여준다.
26) “민주주의를 이해하는 두 개의 다른 방법.”(안일규 2008 「대자보」)
27) 최장집은 민주화 이후 민주정부들의 신자유주의적 세계화와 IMF 대응 방식에서 민주주의를 통한 사회경제 개혁은 곧 신자유주의에 바탕한 보수적 개혁을 의미했다고 말한다(최장집 2007:113). 장하준은 독재 경험 때문에 시장 자유화를 경제민주화로 오해했다고 분석한다.
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