21세기 들어서 인간의 생존에 꼭 필요한 먹을거리를 둘러싼 소리 없는 전쟁, 이른바 '먹을거리 전쟁(food war)'이 진행 중이다. 산업화된 먹을거리의 안전성을 둘러싼 갈등이 국가와 국가 간, 국가와 기업 간, 기업과 시민 간에 그치지 않고 있다. 유전자 조작 작물(GMO)을 둘러싼 미국과 유럽연합(EU)의 갈등, 상반기 한국 사회를 뜨겁게 달궜던 광우병을 둘러싼 갈등은 대표적인 예이다. 이런 먹을거리 안전성을 둘러싼 갈등에 더해서 최근 들어서는 새로운 위기가 나타났다. 2008년 초 주요 곡물 가격이 폭등하면서 식량 공급을 놓고 전 세계 곳곳에서 갈등이 발생했다. 아시아, 아프리카 빈곤 국가의 문제라고 여겼던 먹을거리 공급을 둘러싼 갈등이 전 세계 국가의 문제로 부각된 것. 이런 상황에 대응하고자 세계 각국은 '식량 주권(food sovereignty)' 개념에 주목하고 있다. 식량 주권은 "한 나라의 국민은 그들의 농업과 식량 정책을 관장할 권리가 있다"는 문제의식에서 출발한다. 구체적으로 "국내 농업 생산을 보호하는 것"을 최우선으로 하기 때문에 식량 자급률 제고에 초점을 맞춘다. 이제 식량 주권 개념은 부국과 빈국을 막론하고 세계 각국에서 중요한 정책 의제로 조명돼 정부, 민간 차원에서 활발한 조명을 받고 있다. 그러나 정작 식량 자급률 25%에 불과한 한국에서 식량 주권은 정부, 국회 어디서도 주목을 받지 못하고 있다. <프레시안>은 2007년 국내 언론 최초로 '지역 먹을거리(로컬푸드·local food)'를 소개한 데 이어, 이번에는 세계 각국에서 진행 중인 식량 주권을 확보하려는 노력을 소개한다. 이 기획을 통해 '식량 안보(food security)' 수준의 논의에만 머물러 있는 정부 정책은 물론이고, 불안한 먹을거리를 놓고 대안을 찾지 못하는 시민에게 출구를 보여줄 것이다. 이번 기획은 한국언론재단의 '2008 기획 취재 지원'을 통해 진행됐다. <편집자>

▲ 먹을거리를 둘러싼 소리 없는 전쟁이 전 세계에서 진행 중이다. 과연 이런 전쟁 속에서 한국은 어떤 활로를 찾아갈 것인가? ⓒ프레시안

"맥도날드 햄버거가 어떻게 만들어지는지 살펴볼까요? 값싼 햄버거를 만들기 위해 들어가는 재료가 전 세계에서 조달됩니다. 피클은 스리랑카에서, 양파는 미국에서 오네요. 일본에 있는 맥도날드에서 정작 일본산 식품은 하나도 쓰이지 않는 셈입니다. 아, 양상추가 국산이었던 적은 있네요."

강연장이 술렁였다. 여기저기서 "정말?", 하고 놀라는 목소리가 들린다.

지난 10월 26일 찾은 일본 도쿄 코가네이시 주민센터에서는 '먹을거리 안전'을 주제로 농업문제를 파헤치는 독립 기자 미도리 사카키다 씨의 강연회가 한창이었다. 일요일인데도 서른 명 남짓한 주민이 강연장을 빼곡히 채웠다. 이날 행사를 주최한 시민섹터정책기구 스나가 요코(29) 연구원은 요즘 먹을거리에 관한 시민의 관심이 부쩍 늘었다고 전했다.

▲ 일본 도쿄 코가네이시 주민센터에서 강의 중인 독립 기자 미도리 사카키다 씨. ⓒ프레시안

며칠 뒤 도쿄 내 한 생활협동조합(CO-OP) 매장. 주택가에 자리 잡은 매장에는 늦은 밤까지 귀갓길에 장을 보는 사람으로 가득했다. 전국 500여 개에 달하는 매장의 수가 보여주듯, 생협은 일본인의 일상 속에 자리 잡았다. 장을 보던 미즈노 료코(35) 씨도 생협의 열성 팬이다.

"나는 어렸을 때부터 생협을 다녔다. 지금은 따로 가족을 꾸리고 있지만 여전히 생협이 좋다. 아무래도 한 번 더 검증을 거친 생협 제품이 더 믿음이 간다. 별다른 가입 절차가 없어도 이용할 수 있기 때문에 다른 대형 할인 매장을 가느니, 차라리 생협을 이용하는 게 좋다."

올 들어 일본 생협도 이미지에 큰 타격을 입었다. 지난 1월 중국산 냉동 만두에서 농약이 검출됐는데, 생협에서 운영하던 소매점에서도 이 제품을 취급했기 때문이다. 전국에서 10명이 중독 증세를 보인 '중국 만두 사건'의 충격은 아직도 곳곳에서 이야기가 될 만큼 여파가 가시지 않고 있다. 더구나 잇따라 멜라민 파동, 중국산 콩에서 농약 검출 사건이 이어졌다.

이렇게 식품 사고가 연이어 터지면서 일본 사회에서는 먹을거리의 안전성 확보가 화두로 떠올랐다. 이런 상황에서 식품의 안전성을 확보하려면 더 근본적인 문제 해결이 선행되어야 한다는 주장이 제기되고 있다. 일본 정부가 앞장서 이런 논의를 주도하고 있다. 바로 '식량 자급률' 제고이다.

▲ 전국 500여 개에 달하는 매장의 수가 보여주듯, 생협은 일본인의 일상 속에 자리 잡았다. ⓒ프레시안

"식량 자급률, 올해 농업 정책 최대의 과제"

"올해 중점적으로 추진할 농업 정책의 대부분은 바로 식량 자급에 관한 것이다. 곡물 가격이 오른 뒤 세계적으로 많은 문제가 발생했다. 태국 등 세계 각지에서 폭동이 일어났다. 앞으로는 돈이 있어도 식량이 부족해서 못 사는 경우가 올지 모른다. 식량 자급률을 높이는 것은 생존에 관계된 문제가 되었다."

2005년 개정된 일본의 식료·농업·농촌기본법에 따르면 일본 정부는 식량과 농업에 관한 기본 계획을 5년마다 개정해 수립해야 한다. 매년 봄, 일본의 각 부처가 총 동원돼 열리는 내각 회의에서 변화된 상황을 반영해 이 기본 계획을 수립하고 있다. 지난 5월 발표된 '21세기 신농정 2008' 역시 이런 맥락에서 나왔다.

▲ 일본 농무수산성의 시미즈 코우타로 기획관. ⓒ프레시안

'신농정2008'의 특징을 묻자 농무수산성의 시미즈 코우타로 기획관은 주저없이 '식량 자급률'이라는 단어를 꼽았다. 시미즈 기획관은 지난 봄 세계적으로 곡물 값이 폭등한 가운데 일본을 강타한 '버터 파동'을 예로 들며 "앞으로 어떻게 식량을 확보해서 살아갈 수 있을까에 대한 불안이 커졌다"고 지적했다.

일본의 버터 파동은 일본의 낙농가는 감소하는 가운데, 국제 곡물 값이 급격이 상승하자 덩달아 사료 값이 오르면서 발생한 현상이었다. 일반 매장 곳곳에서 버터가 품절되고, 일부에서는 사재기 현상까지 일어나자 일본 정부는 수급 조절을 위해 5000톤의 버터를 긴급 수입하기로 결정했다.

일본 정부가 식량 자급에 대한 위기의식을 가진 것은 올해가 처음은 아니다. 1999년 수립한 식료·농업·농촌기본법에는 이미 식량 자급률 목표치를 법제화하고 식량 자급률 목표 달성 방안을 기본 계획에 반영하기로 명시했다. 2000년 일본은 당시 28%였던 식량 자급률(곡물 기준)을 2015년까지 30%로 높이기로 결정했다.

"자급률을 높이기 위한 핵심 방안은 쌀이다. 쌀 소비량이 반 이상 줄어들면서 밀가루, 콩 같은 곡물 수입에 많이 의존하고 있다. 어떻게 하면 쌀을 더 잘 이용할 수 있을지를 놓고 고민 중이다."

일본 정부가 식량 자급률을 높이고자 내놓은 첫 번째 대책은 '소비' 변화에 초점을 맞추고 있다. 일본 정부는 밀가루 대신 쌀가루를 이용하는 방안, 곡물 수입의 상당 부분을 차지하는 가축 사료를 쌀을 이용해 개발하는 방안 등을 추진 중이다. 그러나 이런 방안은 현실적으로 쉽지 않다.

가장 큰 이유는 쌀의 높은 가격이다. 일단 일본 정부는 벼농사 농가를 직접 지원하는 방법을 통해서 쌀 가격을 낮춰볼 계획이다. 시미즈 기획관은 "2009년도 예산에 벼농사 농가에 보조금 지원을 확대하는 방안을 이미 제출한 상태"라고 설명했다.

'농지 규제' 권한은 지방으로…"식생활 개선 없이 자급 어려워"

'신농정 2008'에는 이외에도 다양한 농업 활성화 정책이 포함돼 있다. 이 계획을 보면, 2005년 현재 93.3%인 농지 이용률을 2015년에는 105%까지 끌어올린다고 명시돼 있다. 또 우수한 농지를 유지하고자 농지를 다른 용도로 사용하는 것도 더 엄격하게 규제할 전망이다. 그간 농지에 병원, 학교 등 공공시설을 지을 때는 규제가 상대적으로 약했다.

시미즈 기획관은 "일본 정부, 국회는 농지 규제를 더 강하게 해야 한다는 분위기가 전반적"이라며 "농지 제한을 강화하기 위해서 현재 중앙 정부가 갖고 있는 농지 규제 권한을 각 지방 정부로 이전해야 한다는 주장이 나오고 있다"고 말했다. 일본의 지방 정부는 한국과 달리 개발 욕구가 없을까? 시미즈 기획관의 설명은 이렇다.

"물론 지방 정부가 개발 욕구가 강한 건 일본도 마찬가지이다. 그러나 지방 자치가 뿌리를 내리면서 지방 정부도 막개발이 결과적으로 재앙을 초래한다는 걸 잘 알고 있다. 지역의 사정을 더 잘 아는 지방 정부에서 적절한 균형을 맞춰서 토지를 활용하는 게 좋은 농지를 더 잘 보전할 수 있으리라고 믿는다."

▲ 일본 정부와 국회에는 농지 규제를 강화해야 한다는 분위기가 전반적이다. ⓒ프레시안

식문화 개선 역시 '신농정 2008'의 주요 과제 중 하나다. 제2차 세계 대전 이후 일본의 학교 급식은 미국의 식량 원조에 의존했다. 시미즈 기획관은 "당시 식생활이 서구식으로 바뀐 뒤 지금까지 밀 소비량이 계속 높다"고 설명했다. 일본에서 식량의 외국 의존도가 높은 것은 역사적 맥락을 염두에 둬야 한다는 것.

또 외식, 즉석 식품을 선호하는 일본의 식문화 또한 외국산 농산물의 소비를 부추기고 있다. 24시간 편의점 체인업체 세븐일레븐의 '하루 1만 엔 손실 캠페인'은 대표적인 예이다. 세븐일레븐은 편의점 주인들이 유통기한이 지나면 버려야 하는 즉석 식품 주문을 적게 하자, 손실을 보더라도 신선한 제품을 소비자에게 제공하자며 이 캠페인을 진행했다.

소비자 핑계를 대면서 즉석 식품의 매출을 올리려고 이런 캠페인을 진행한 것이다. 이런 캠페인의 결과 매일 전국의 편의점에서 버리는 즉석 식품의 양은 크게 늘었다. 이런 캠페인이 일본의 식량 자급률 제고를 더욱 어렵게 하고 있는 것이다. 이런 상황에 맞서 일본 정부는 식생활 개선 캠페인을 준비 중이다.

시미즈 기획관은 "쌀을 주식으로 하는 일본형 식생활을 홍보하기 위해 2007년부터 학교 급식에서 쌀 급식 횟수를 늘리고, 별도로 식생활 홍보 교육을 진행하고 있다"고 말했다. 이 같은 일본 정부의 정책은 실질적인 성과로 이어지고 있다. 쌀 소비량이 늘어나면서 2007년 일본의 식량 자급률(칼로리 기준)은 전년의 39%보다 1%포인트 높아진 40%를 기록했다.

"식량 자급률 신경 안 쓰는 바보는 없다"

식량 자급률 타령을 하는 일본이 유별난 걸까? 그렇지 않다. 경제협력개발기구(OECD) 29개국(자료 없는 룩셈부르크 제외) 중 식량 자급률이 30%에 미치지 못하는 국가는 한국을 포함한 5개국이다. 그 중 북극에 위치한 아이슬란드(0.0%)를 제외하면 한국(25.3%)은 포르투갈(27.7%), 일본(22.4%), 네덜란드(21.2%)와 함께 최하위권이다.

대다수 선진국에서 식량 자급률 달성을 한 지 오래다. 먹을거리의 상당수를 수입했던 유럽은 제2차 세계대전 중 식량 부족 사태를 겪은 뒤, 공동농업정책(CAP)을 통해 대부분 국가의 식량 자급률을 100% 가까이 끌어올렸다. 현재 유럽 최고의 먹을거리 생산 국가인 프랑스 역시 1960년대 까지는 식량을 수입했지만, 1973년 이후 식량 자급을 달성했다.

역시 제2차 세계대전을 겪으면서 식량 부족 사태를 경험한 스위스의 식량 자급 정책도 철저하다. 좁은 국토, 산간 지대가 주를 이루는 환경 조건을 갖고 있는 스위스는 현재 식량 자급률이 50% 가량이다. 스위스는 이런 식량 자급률을 높이고자 평상시 65% 수준의 식량 자급률(칼로리 기준)을 유지하다, 비상시에는 이를 100%로 높일 수 있는 정책을 수립했다.

▲ 일본 농촌 풍경. 대부분의 선진국은 일정 수준 이상의 식량 자급률을 달성한 지 오래다. 일본 역시 식량 자급률을 50% 이상으로 끌어올리겠다는 목표 아래 강력한 정책을 추진하고 있다. ⓒ프레시안

중국 역시 식량 자급률 유지를 식량 정책의 우선 과제로 설정하고 있다. 지난 13일 중국 국가발전개혁위원회는 세계적인 식량 위기에 대비해 오는 2020년까지 식량 자급률을 95% 이상으로 안정적으로 유지하는 목표를 명시한 '국가 식량 안전 중장기 계획'을 결정했다. 중국 정부는 이를 위해 2020년까지 식량 생산량을 5억4000만 톤(t) 이상 늘리기로 했다.

중국 정부의 계획을 보면, 기본 식량을 중국 국내에서 조달할 수 있도록 하며, 쌀, 보리 옥수수 등 기본 양식은 자급 구조를 갖춰야 한다. 특히 중국 정부는 농지의 과도한 전용을 막고, 2020년까지 경작지 1억2000만 헥타르(ha)를 유지하기로 했다. 특히 주식인 쌀의 안정적인 생산을 위해 벼 재배지 면적을 최소 3000만ha이상 유지한다는 방침이다.

아르헨티나는 지난 2006년과 2007년, 향후 곡물가격이 상승할 경우 과잉 수출로 인해 자국의 식량이 부족한 상황을 방지하고자 필요할 경우 정부가 옥수수와 밀가루에 대한 수출 승인 등록 절차를 중단할 수 있는 권한을 설정했다. 또 쇠고기도 2006년 이후부터는 2005년 수출 물량의 50%까지를 수출 할당량으로 정해 수출을 통제하고 있다.

러시아 역시 과잉 수출을 막고 자국의 식량을 확보하고자 지난해 11월과 올해 4월 각각 보리 30%, 밀 10%의 수출세를 부과했다. 또 카자흐스탄 정부는 지난해 10월, 밀을 수출하는 업체들이 자체 수출량의 20%를 국내 시장에 판매하도록 의무화했다.

정부의 정책 실패로 세계적인 농업대국에서 식량 수입국으로 전락한 국가도 많다. 국제미작연구소(IRRI)가 들어설 정도로 농업이 탄탄했던 필리핀은 1990년대 값싼 곡물을 수입하는 정책을 편 끝에 현재 세계 1위의 쌀 수입국이 됐다. 2009년 초 곡물 가격 폭등으로 위기를 맞았던 필리핀의 아로요 대통령은 지난 6월 특별법을 통해 국내 식량 자급을 달성할 때까지 농지 전용을 금지한다고 발표했다.

자급률은 '더 낮게', 농지는 '더 줄이는' 한국

식량 자급률 확보에 안간힘을 쓰는 외국 사정에 비해 식량 자급률 26%, 쌀을 제외하면 5%에도 못 미치는 구조를 지닌 한국 정부는 아직도 '태평세월'이다. 비슷한 식량 구조를 지닌 일본 정부의 절박한 움직임과 비교해보면, 한국 정부의 안일한 대응은 탄식이 절로 나오는 상황이다.

물론 한국 정부 역시 2000년 농업농촌기본법을 제정하고 식량자급률 목표치 설정을 명기했다. 그러나 아무런 강제 조치가 없어 선언적 의미에 그칠 뿐이었다. 8년이 지난 지난해 12월에 식량 자급률 목표치를 설정했다. 그러나 현재 25.3%인 식량 자급률을 2005년에도 똑같은 25%로 설정했다. 오히려 낮춰 잡은 것.

이 뿐만이 아니다. 이명박 정부는 지난 5월 농업 진흥 지역에서 농지를 전용할 때 '대체 농지'를 확보하는 제도를 폐지하는 내용을 담은 농지법시행령 개정안을 국무회의에서 의결했다. 건설업 부양에 주력하는 정부의 정책에서 1990년대 이후 꾸준히 감소하고 있는 논 면적에 대한 대책은 찾아볼 수 없는 실정이다.

농업 당국의 이 같은 현실 인식을 두고 정부 산하 기관인 한국농촌경제연구원조차 "쌀을 비롯한 곡물의 안정적 국내 공급 기반을 확보하기 위해 식량 자급률 목표치를 다시 설정해야 한다"고 지적하는 상황이다. 그러나 이명박 정부는 귀를 꼭 닫은 채, 아무런 대응을 하지 않고 있다. 이 정부는 국민을 굶어 죽일 작정인가?