"요지의 땅 몇백 평을 물려받은 사람은 자손대대로 걱정 없이 잘 사는데 땅 한 평 물려받지 못한 사람은 평생 일하고도 변변한 집 한 채 마련 못하는 실정이다. (중략) 올해도 땅값이 오른다는 우울한 뉴스에다 대낮에 골프장이 차고 해외 관광 예약이 넘친다는 얘기를 듣고 진보와 빈곤과 토지에 대해 다시 한 번 생각한다.(1997년 3월 5일 강만수 당시 통상산업부 차관의 <중앙일보> 칼럼)"
"강남에 눌러앉아 사는 사람들이 투기를 했나 가격을 올렸나? 이사하자니 무겁게 올린 양도소득세가 무섭고, 눌러 살자니 종부세가 버거우니 어쩌란 말인가? 특정지역 사람들을 못살게 구는 벼락 세금을 세금이라고 생각하나? (중략) 종부세는 다수를 앞세운 '질투의 경제학'이다.(2004년 11월 17일 강만수 당시 디지털경제연구소 이사장의 <한국경제신문> 칼럼)"
"노무현 정부 시작할 때보다 (보유 중인) 아파트 가격이 3배 정도 뛰었다. 10년 동안 야인으로 있으면서 소득은 없는데 종부세만 냈다.(2008년 2월 27일 강만수 기획재정부장관의 국회 재정경제위원회 인사청문회 답변)"
소득은 없는데 주민세는 왜 냈을까? 재산세는 왜 냈을까? 자동차세는 왜 냈을까? 부가가치세는 왜 냈을까? 우리는 지금 이 분을 세제와 경제의 총책임자로 모시고 있다.
2. 토지+자유연구소가 있다
▲ ⓒ프레시안
토지+자유연구소가 기획하고 전강수, 남기업, 이태경, 김수현 등이 공저한 '부동산 신화는 없다 - 투기 잡는 세금 종합부동산세(후마니타스 출판, 2008년 9월)'를 읽었다. 토지+자유연구소의 철학은 한마디로 '시장친화적 토지공개념'이다. 필자는 전적으로 동의한다. 필자는 몇 년 전부터 최소한 '수도권 택지공개념'만큼이라도 우리 사회가 수용하자고 주장해 왔기 때문이다.
문제는 아직도 우리 헌법이나 헌법재판소가 '토지공개념'을 부정하는 것으로 오해하는 사람들이 있다는 데 있다. 우리 헌법은 토지공개념을 인정한다. 재산권의 한계를 규정하거나 전경련이 그토록 비판하는 경제질서조항을 통해서 토지공개념을 직간접적으로 확인한다. 당연히 헌법재판소도 여기에 동의한다.
"특히 토지는 다른 재산권의 경우보다 더욱 강하게 사회공동체 전체의 이익을 관철할 것이 요구된다. 그래서 토지에 대하여는 헌법 제122조가 명문으로...(중략) 별도로 규정하고 있는데 이것이 토지공개념의 기초가 되는 것"이라 했다. 이때가 벌써 1998년 6월 25일이다.
이렇듯 토지공개념, 넓게 이야기하자면 부동산 공개념은 우리 헌법이나 헌법재판소가 예정했고 확인까지 마친 일이다. 그런데 이런 헌법의 기본명제에 정면으로 반하는 사실상 '토지소유권 절대주의'를 국정철학으로 삼는 행정부가 구성됐다.
그래서일까? 어느새 우리는 우리의 헌법정신을 망각하고 토지공개념이 아닌 '토지소유권 절대주의'가 우리 헌법인 것처럼 오해하고 있다. 연구소는 이 점에 정확히 포커스를 맞추고 있다. 저자들은 이 점에서 출발하여 부동산에 대한 사고의 선과 면을 넓히겠다는 것이다. 우리 사회 최고의 모순으로 토지 문제를 선택했고 멀게는 '통일한국의 대안적 경제체제'를 제시하려 한다. 이런 목적에 동의하는 법학, 경제학, 정치학, 도시계획학, 신학 등 다양한 학문분야의 전문가들이 모여 '학제간' 연구를 시작했다. 원대한 꿈을 꾸었다. 앞으로 10년 동안 100권 정도의 수준 높은 연구보고서를 발간하겠다는 것이다. 이 책은 그 첫 번째 작업이다. 이 작업에 최근 들어 인문사회과학에 대한 가장 실용적인 서적들을 출판하고 있는 '후마니타스'가 손을 잡았다. 얼마 전 노동운동가 손낙구 선생이 펴낸 <부동산 계급사회> 역시 '후마니타스'의 작품이었다.
전강수 교수와 남기업 박사, 이태경 한겨레신문사 법무팀장, 김수현 교수 등이 그간 토지공개념을 전파하고 부동산 투기 잡기에 쏟은 열정에 대해서는 굳이 강조할 필요를 느끼지 못한다. '좁은 땅, 많은 인구, 집중된 서울'이라는 문제의식에 조금이라도 공감을 가지고 계신 분에게 이미 저자들은 명사다. 이들의 일관된 문제의식과 토지공개념에 대한 깊은 천착이 '가벼운 책 두께와 무거운 책 내용'을 담은 이 책을 생산해 냈다.
3. 헌법을 무시하는 행정부와 언론의 주택정책
먼저 헌법 제35조 제3항을 함께 확인하자. "국가는 주택개발정책 등을 통하여 모든 국민이 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력하여야 한다." 도대체 이런 헌법이 어디 있는가? 시장경제를 정면으로 부인하는 사회주의적 발상이다. 왜 국가가 주택을 개발해서 공급해야 하나?
이것이 우리 헌법이다. 그런데 "시장만능주의는 빈부 격차가 심해져도, 부동산 투기가 발생해서 수많은 국민이 고통을 당해도, 고용이 불안해도 모든 것을 시장에 맡겨야 한다고 주장한다. 이런 주장은 어느새 학계와 언론계, 심지어 종교계까지 장악해 버렸다(13면)". 문제는 이런 상황에서 토지 보유세를 강화하자고 제안하면 "자칭 보수 언론들이나 부동산 시장 만능주의자들은 당장 사회주의적 발상이라느니 자본주의 질서를 부인하는 주장이라느니 하면서 들고 일어나(25면)"게 된다. 당장 좌파로 몰리게 된다. 대한민국에서 좌파는 반미요, 통북이다. 그리고 빨강색이다. 국가보안법이 여전히 살아있는 나라에서 좌파는 레드에 불과하다. 좌파로 낙인찍히는 순간 우리 사회에서 고립된다. 합리적인 토론과 비판의 자리는 설 데가 없다.
그렇지 않으면 정치적 프레임으로 세금을 해석한다. 미국과 영국, 일본 등 주요 선진국의 보유세 실효세율은 모두 1%를 초과한다. "우리나라의 보유세 실효세율은 0.3% 이하에 머물고 있다(35면)." 그런데 "조중동 등 자칭 보수언론은 노무현 정부가 부동산 보유자들에게 보유세 폭탄을 투하했다고 공격했다(35면)" 이른바 '세금폭탄론'이다. 민언련이 종부세 논쟁이 한창 치열했던 2006년 1월~11월까지 조중동에 실린 사설과 칼럼을 조사했다. 가장 자주 등장한 것은 "정부의 보유세 강화정책을 비판한 세금폭탄론이었으며, 공급확대론과 규제완화론이 그 뒤를 이었다.(115면)" 문제는 대안 없는 비판일 뿐이었다. "정책적 대안 제시는 거의 없었다고 한다(115면)."
당시 이들 신문을 분석해보면 특유의 매커니즘이 존재한다는 것이 저자들의 분석이다. 한 번 요약해 보자.
① 정부정책을 무력화시킬 수 있는 악의적인 용어를 만들어낸다. '세금폭탄론'이다. 세금폭탄론을 전파할 학자나 전문가를 모아 지면에 배치하고 정책의 실패를 예언케 한다. ② 이런 기사를 접하는 시장 참가자들은 정부 정책을 불신하고 불안해한다. 야당인 한나라당은 시장경제라는 이름으로 끊임없이 비판하고 여당인 열린우리당의 '경제통'이라는 의원들도 여기에 동조한다. ③ 정부여당에 대한 지지율이 떨어지는 추세와 동시에 부동산 시장을 들끓고 투기꾼들은 되살아난다. 세입자들의 원망이 하늘을 찌른다. 불안한 나머지 시장에 참가하게 되고 가격은 급등한다. ④ 이때부터 세 신문은 정부를 가차없이 공격하고 정부는 공급부족론을 수용해 공급을 확대하는 정책을 발표하며 시장은 다시 요동친다. ⑤ 부동산 가격이 앙등하면 이들 신문은 얼굴빛 하나 변하지 않고 '버블 붕괴'를 걱정하는 기사를 내보낸다.
4. '세금은 문명의 비용'이다
세금을 좋아할 사람이 어디 있겠는가? 세금 때문에 왕조가 바뀌었고 공화정이 수립됐다. 세금 때문에 영국으로부터 미국의 독립전쟁이 시작됐다. 그래서 세금은 늘 부담이었다. 작은 정부를 주창하며 세금 환급을 이야기하고, '세금=갈취'이자 자본주의의 적이라는 논리마저 등장하는 상황이 됐다. 하지만 세금이 강력하고 건강한 사회를 위한 구성원의 의무라는 점에 대해서는 잊고 산다.
미 연방대법관이었던 올리버 웬델 홈스 주니어는 세금을 '문명의 비용'이라고 했다. 우리 헌법은 "조세의 종목과 세율은 법률로 정한다(제59조)"고 하여 조세법률주의를 채택했다. 또한 헌법은 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다(제38조)"고 규정했다. 최소한 이 원칙에 충실해야 한다.
5. 종부세를 둘러싼 위헌논쟁
'위헌소지 전문가'들이 판을 치는 세상이다. 종부세야말로 바람 앞의 촛불이다. 사방팔방에서 '위헌의 소지'를 이야기하며 위헌론을 퍼뜨리고 있다. 재산세에다 또 종부세까지 부과하니 이것은 이중과세라고 주장한다. 차별과세라며 평등권을 위반했다고 주장한다. 원본을 잠식할 우려가 있기 때문에 위헌이라고 한다. 이득이 구체적으로 발생한 것도 아닌데 세금만 낸다고 이야기한다. 강만수 장관의 논리도 같은 맥락이다. 재산권 보장원칙에 어긋난다는 주장도 있다. 소급입법으로 재산권을 박탈하고 있다는 주장으로까지 나아간다. 종부세법이 시행되기 이전에 취득한 시민의 신뢰를 배반했기 때문에 신뢰보호라는 헌법상 원칙을 위반한다고 주장한다. 다른 데로 이사가고 싶어도 이사갈 수 없기 때문에 거주, 이전의 자유를 침해했다고 말한다. 왜 하필 6억이냐며 비례의 원칙을 이야기하고, 개인의 경제활동의 자유나 행복추구권을 깨뜨리는 위헌적 법률이라고 말한다.
흥미로운 주장도 있다. "국민에 대한 중과세를 견제해야 하는 기능을 수행해야 할 국회가 자신을 선출해 준 납세자나 국민을 배신하고 의원입법 형식으로 종부세법을 만든 것은 권력분립의 원칙에 위반된다"는 희한한 논리도 있다. 행정부는 세금을 올릴 수 있지만, 국회는 세금을 깎아야만 한다는 논리이다. 세금을 어떻게 쓰느냐에 대해서는 아무런 관심이 없다. 세금이 왜 필요한가에 대해서는 구태여 고민하지 않는다.
여기에 동조하는 한나라당 의원들이 있다. 강남에 지역구를 둔 한나라당 소속 국회의원들은 거의 모두가 종합부동산세 완화법안을 제출했다. '18대국회 제1호 법안'이 서울 서초 갑을 지역구로 둔 이혜훈 의원의 법안이다. 송파을이 지역구인 유일호 의원의 법안은 종부세 폐지법안에 가깝다. 강남갑의 이종구 의원도 독자법안을 냈고, 강남을의 공성진 의원도 별도의 법안을 냈다. 분당갑 지역구의 고흥길 의원도 법안을 냈다. 용인 수지의 한선교 의원도 법안을 냈다. 강동갑의 김충환 의원은 일곱 개 법안 가운데 5개 법안 발의에 참가했다. 위헌의 논리, 권력분립의 원칙(?)에 충실한 의원들이다.
최근 들어 종부세를 위협하는 가장 위협적인 논쟁 중의 하나는 배우자와 합산해서 세금을 매기기 때문에 위헌이라는 주장이다. 독신자도 있고 미혼자도 있다는 것이다. 왜 결혼을 차별하냐는 것이다. 서울행정법원의 한 입장이다. 행정법원의 어느 판사는 2008년 4월 17일 헌법재판소에 위헌심판을 의뢰했다. "부동산투기는 부동의 통화량 등의 팽창에 의한 가수요, 주택 등 수요공급의 원리, 경제정책의 실패 등이 복합적으로 작용하여 발생하는 것이지 오로지 세제의 불비 때문에 발생하는 것도 아니고 그 해결책이 세대별 합산규정만이라고 볼 수도 없"기 때문에 위헌여부를 따져보자는 것이다.
이 책의 저자들은 세금만능주의자들이 아니다. 부동산 시장 만능주의에 대항하기 위해 종부세의 필요성을, 좀 더 근본적으로 보유세의 필요성을 주장할 뿐이지 세금으로 모든 문제를 해결하자는 것은 절대 아니다. 이들은 "대개 보유세 강화정책이 부동산 가격을 안정시키는 효과를 발휘하지만 미시적 금융정책, 적절한 주택공급정책, 개발이익 환수정책과 결합될 경우 그 효과는 더욱 강력해진다(136면)"고 믿고 있기 때문이다. 혹여라도 불필요한 염려를 불식시키기 위해 확인해두는 것이다.
또한 현재의 종부세가 지고지순한 완결판이라고 말하지도 않는다. 이상적인 토지보유세의 조건에 부합하지 않는 면이 있다고 주장한다. 그러기 위해 "먼저 제도의 근간을 허물려는 의도가 없음을 확실하게 천명해야" 한다는 것이다. 좀 더 구체적으로 "첫째 종부세와 재산세 모두 토지보유세로 전환하는 것이 바람직하다. 둘째 보유세 강화정책을 추진할 때 다른 세금을 감면하거나 복지비용을 지출하는 패키지형 방식을 준수할 필요가 있으며, 그 사실을 국민에게 잘 홍보하여야 한다. 셋째 토지세의 과표는 제도적 여건이 마련되면 지가에서 지대로 바꾸는 것이 바람직하다"고 주장한다.
6. 종부세는 헌법적 가치판단의 문제다
물론 필자는 이 책에 만족한다. 보유세 강화의 필요성을 이야기했다. 종합부동산세의 연혁과 개요를 설명했다. 종합부동산세에 대한 세간의 오해를 풀기 위해 하나하나 질문을 던지고 대답을 했다.
무엇보다도 재미있는 부분은 한국의 대표적인 부동산 시장만능주의자로 다섯 명을 선정했고 이들에게 싸움을 걸었다는 점이다. "서강대 경제학과 김경환 교수, 자유기업원 김정호 원장, 한국조세연구원 노영훈 박사, 건국대 부동산학과 손재영 교수, 아주대 경제학과 현진권 교수"가 바로 그들이다. 저자들은 이들을 '부동산 시장만능주의자'라고 규정하고 논쟁을 걸었다. 구체적으로 반박했다. 반론을 기대한다. 제발 합리적인 토론이 있었으면 좋겠다. 그렇다보니 이 책 중에서 가장 어려운 부분이 바로 이 부분이 됐다. 종부세의 도입연혁 부분이 전체적 체계로 볼 때 조금 과했다면, 이 부분은 대단히 심도 깊은 논쟁이 필요했음에도 압축이라는 장애물로 인해 본래 의도한 책의 눈높이보다 상회한 느낌이다.
지난 8일 이 책의 출간을 기념하는 토론회가 있었다. 필자도 그 자리에 참석했다. 다들 한나라당의 종합부동산세 완화 움직임과 헌법재판소의 심리에 대해 고민했다. 헌재와 한나라당이 서로 미루고 있는 것 아닌가 하는 의심도 있었다. 그 자리에서 필자는 이렇게 말했다.
첫째 부동산 종부세는 재산권의 공공성과 사회성 vs. 소유자의 재산권에 대한 절대적 보장성 사이에서의 가치판단의 문제라고 생각한다. 둘째 국회의 사회정책적 입법에 대한 입법형성재량을 어느 정도 인정하느냐의 문제, 결국 본래적 의미의 권력분립원칙이 관철되느냐의 문제라고 생각한다. 셋째 불로소득에 대한 중과세를 통해 사회적 연대를 강화하고 사회경제적 기본권을 신장시키며 21세기형 복지국가 형성이라는 우리의 국가적 목표가 일관성 있게 유지되느냐 마느냐의 판단의 문제라고 이야기했다. 또한 헌재는 토지공개념 관련사건에서 사회경제적 입법에 대해 입법목적에는 동의한다고 선언하고도 이를테면 택지소유상한제 위헌사건에서 '하필 200평이냐, 199평도 있고 201평도 있는데'라는 식의 논리를 제기했음을 상기시켰다.
문제는 공공성이다. 특히 토지의 공공성이다. 바다를 매립하지 않는 이상, 다른 국가의 영토를 침공하지 않는 이상 토지는 더 이상 생산되거나 공급되지 않는다. 물론 농지를 택지로 전환하는 방식의 택지공급은 있을 수 있지만 그마저도 한계는 있다. 그렇다면 '좁은 땅, 많은 인구, 집중된 서울'에 살고 있는 시민들은 어떻게 해야 할까? 토지의 공공성, 시장친화적인 택지공개념에서 출발해야 한다. 시민의 의무로 적절한 사회적 부담과 납세의무를 수용해야 한다. '문명의 비용'에 대한 건설적 분담이 있어야 한다. 내 집 없이 추석을 맞는 시민들께는 죄송한 언급 같지만 필자는 종부세 대상자다. 하지만 한나라당 법안대로라면 어떤 경우건 필자의 종부세는 면제된다. 부부합산과세에 대한 헌재의 결정만 내려져도 역시 종부세는 면제된다. 그렇지만 필자는 종부세 완화에 분명히 반대한다. 이 책의 입장에 동의하기 때문이다.
임태희 한나라당 정책위의장은 지난 11일 집값안정이라는 전제를 달았지만 종부세를 손질하겠다고 했다. 이제 남은 건 헌법재판소의 결정이다. 결국 헌재의 결정은 늘 그렇듯 정치적 요소가 강하다. 노무현 전 대통령에 대한 탄핵심판사건과 신행정수도건설에 대한 위헌법률심판을 복기해보자. 결국은 시민의 몫이다.
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