국가재정 공부 연재를 시작하며 필자는 2004년 민주노동당의 원내 진출 덕택에 재정경제위원회 보좌관으로 국가재정을 처음 접하였다. 당시 여야가 국가재정법 제정안을 두고 벌이는 공방을 보면서 ‘이렇게 국가가 운영되는구나’를 어렴풋이 느끼게 되었다. 국가재정에 대한 무지가 부끄러웠다. 진보활동가 행세를 했지만 세상을 향한 포부에 비해 실제 움직이는 마당은 참 작았다. 우리가 집권전략위원회를 만들지언정 실제 국정을 운영하겠다는 권력의지를 가진 적이 있었는가하는 의문도 들었다. 이번 연재를 통해 여러 진보 활동가들과 국가재정을 폭 넓게 논의하고 싶다. 우리나라 국가재정의 기본체계, 국가재정을 둘러싼 논점, 진보적 대안재정 전략 등을 중심으로 연말까지 글을 이어갈 계획이다. 대부분의 논점이 보수적 시각을 비판하는 것이지만 대안에선 사회임금, 기본소득, 복지동맹 등 진보운동에 요구되는 의제들도 검토할 작정이다. 국가재정은 수치가 난무하는 딱딱한 주제이다. 다소 긴 연재인 까닭에 지루하지 않을까 하는 염려도 있다. 가능한 재정에 숨겨진 계급정치, 서민생활의 사례, 필자의 개인적 경험과 생각 등을 밝히며 논술글이 주는 따분함을 줄여보려 노력하겠다. 그래도 공부는 공부다. 필자나 독자 모두 다소 인내가 필요할 것이다. <필자 주>

노기연이 문을 닫는다

‘노동조합기업경영연구소’(노기연)라는 진보적 노동연구단체가 있다. 1991년에 설립된 노기연은 올해 18세로 성년이 되었다. 그런데 이번 달 해산될 예정이다. 지금은 워낙 ‘노동운동 위기’ 이야기에 이골이 나 있지만, 노기연이 출범하던 1990년 초반은 87년 이후 처음으로 ‘위기’ 단어가 등장한 때였다.

80년대 내내 노동조합 건설을 지원하고 현안을 상담하던 노동단체들은 자신의 일을 잃어 갔다. 노동조합 설립을 위한 제도화가 시작되었고, 웬만한 상담은 노동조합 스스로 소화해 나갔기 때문이다.

이 때 노기연이 새로운 의제를 던지며 등장했다. ‘민주노조 구호’만으로 노동운동을 벌이는 시대는 지났고, 임단협 교섭에서 승리하기 위해선 사용자의 논리를 분석해야 하며 그것의 출발이 기업경영 분석이라는 것이다. 노기연의 판단은 적절했다.

노기연 연구원들은 밤새며 수많은 기업경영 자료를 분석해야 했고, 이를 기초로 노동조합들과 긴밀한 관계를 맺어갔다.

그런데 노동단체의 새로운 모델로 인정받던 연구소가 해산한다. 이제 노동조합마다 기업경영 분석에 어느 정도 익숙해졌고, 임단협 교섭도 관행화되어 노기연에게 특별한 역할을 요청하지 않는다. 게다가 기업별로 이루어지는 임단협이 오히려 기업간 격차를 구조화하는 의도하지 않는 역풍이 노동운동을 강타하고 있다. 기업별 단위의 활동으로 귀결되는 기업경영분석으로는 운동성을 확보하기 어렵게 되었다.

시장임금에 구속된 한국 노동자 가구

기업별 노동운동의 한계는 노동자가 먹고사는 현실에서도 드러난다. 필자가 OECD 통계치를 재구성해 추정해 보니 한국의 사회임금 비중이 7.9%에 불과했다.

사회임금은 전체 가구운영비에서 보육비, 노령연금, 건강보험 적용, 주거 수당 등 국가부문으로부터 얻는 소득을 말한다. 가계운영비에서 사회임금이 클수록 그 가정은 기업으로부터 받는 시장임금에 상대적으로 덜 의존할 수 있다.

우리가 가입한 OECD 국가의 평균 사회임금은 우리보다 4배인 31.9%이다. 스웨덴의 사회임금은 48.5%로 전체 가계운영비의 절반에 육박한다. 이는 가구 평균 수치이므로 하위계층의 사회임금 비중은 절반을 훨씬 넘을 것이다.

▲ 2000년대 중반 가계운영비 중 사회임금 비중. (자료=사회공공연구소)

그만큼 스웨덴 노동자들은 노동시장에서 위험에 처하더라도 상대적으로 기본적 생활은 영위할 수 있는 안전장치를 가지고 있다. 반면 사회임금 없이 시장임금으로만 살아야하는 한국의 노동자들은 구조조정에 목숨을 걸어야 하고, 평상시에도 장시간 노동해야 한다.

노동운동, 국가재정을 다루어라

기업경영 분석으로 노동운동을 추동하는 시대는 지났다. 시장임금에 모든 것을 맡겨야 하는 삶에서도 벗어나야 한다. 최근 금속노조에서 일하는 상근활동가 조건준씨가 『아빠는 현금인출기가 아니야』(매일노동뉴스 발간)라는 책을 펴냈다.

오랫동안 노동현장에서 잔뼈가 굵어온 이 중년 활동가는 노동운동에게 공장 밖으로 나가라고 주문한다. 개별임금의 인상, 기업복지의 요구가 아니라 ‘사회적 힘’이라는 새로운 프레임이 필요하다며 이렇게 말한다.

“노조에서 경영분석은 일상적으로 진행된다. 임금인상을 위해 근거를 만들기 위해서다. 그러나 이제는 경영분석이 아닌 재정분석으로 넘어가야 한다. 지자체의 눈먼 돈, 정부의 눈먼 예산에 대한 분석과 저항을 조직해야 한다”.

그렇다. 노동운동이 국가재정을 본격적으로 다루어야 할 때다. 노동자들이 노동조합 설립권리를 쟁취하는 것이 과제이던 때도 있었고, 기업경영 분석을 통해 임금협상을 대비하던 때도 있었다. 아직도 이러한 과제들이 사라진 것은 아니지만 지금은 전체 노동운동이 다루어야 할 의제가 개별기업의 시장임금에서 전체 노동자의 사회임금으로 옮겨가고 있다.

사회임금은 세금과 보험료로 공적 재원을 마련하고 다양한 사회적 경로를 통해 급여를 지급한다. 이 과정에서 재원을 누가 부담할 것인지, 누구에게 급여를 제공할 것인지를 둘러싸고 이해갈등이 발생한다. 결국 국가재정을 어떻게 마련하고 어떤 방식으로 사용할 것이가의 문제이다. 

시장만능주의 시대에도 자기 자리를 지킨 국가재정

1980년대 이후 시장만능주의 공세가 거세지면서 국가의 역할이 상당 부문 시장권력에 의해 대체되어 왔다. 국민경제 발전을 추동한다는 산업정책은 초국적자본, 재벌대기업의 투자력에 밀려나고 있다. 공평한 경제발전을 위한 게임 룰인 규제정책도 거센 국제경쟁을 이기지 못하고 하나씩 풀어져 왔다.

국민경제 안정에 기여해야 할 금융정책도 불안정한 국제금융의 희생자로 전락해 있다. 이는 국가의 역할을 기대했던 사람들에게는 국가의 후퇴로, 애초 국가에 대해 비판적이었던 사람들에게는 국가의 본질적 한계로 보일 것이다.

그런데 유독 산업, 규제, 금융, 재정 등 국가의 여러 역할 중 자신의 지위를 지키고 있는 것이 재정이다. 2차대전 이후 사회민주주의 세력이 집권한 서구에서 공공부문경제, 사회복지가 확대되면서 국가재정의 역할이 대폭 강화되었다.

특히 케인즈주의 경제학이 자리잡으면서 국가재정이 공공서비스 일자리, 소득재분배, 내수경제 활성화 등 경제선순환에 기여하는 토대로 자리잡을 수 있었다.

1980년대 이후 지난 30년간 시장만능주의 시대에도 국가재정의 규모는 큰 변화가 없다. OECD 회원국 평균 수치를 보면, 조세부담율은 GDP 25% 안팎, 조세와 사회보장기여금을 합친 국민부담율은 35% 안팎에서 안정적 추세를 보이고 있다.

정부 총지출도 GDP 대비 40% 수준을 지탱하고 있고, 이 중 공공 복지지출(public social expenditure)이 절반인 GDP 20% 정도를 차지하고 있다. 시장만능주의가 국가의 산업, 규제, 금융정책을 축소시켜 왔지만, 국가의 재정 역할에는 변화를 주지 못하고 있는 것이다.

이는 수입과 지출을 둘러싸고 계급적 이해관계가 구축되어 있어 국가재정 구조가 쉽사리 변하지 않는다는 점을 시사해 준다. 수혜자 집단이 역사적으로 형성되면서 어쩌면 국가재정은 ‘불가역적’이라는 주장도 가능할 듯하다. 최근에는 경제위기를 맞아 각국 정부가 서민경제 육성을 위해 재정확장에 적극적으로 나서고 있다. 그만큼 국가재정의 역할이 더욱 중요해졌다.

진보운동, 국가재정에 주목하지 않아

지금까지 한국에서 국가재정이 큰 사회정치적 쟁점으로 떠오른 적이 없었다. 이는 국가재정이 나름의 역할을 다하고 있기 때문이 아니라 반대로 자신의 존재 의의를 보여주지 못해 관심에서 비껴있었기 때문이다.

국가재정은 정부와 공무원들이 사실상 독점하는 권위주의체제의 부속물로 여겨졌다. 서민들은 ‘엉성하게 걷고 허튼 데 쓰는’ 이 돈에 대한 기대를 버렸다.

▲ 국회 예산결산특별위원회

진보운동도 마찬가지였다. 국가재정에 대한 전략적 인식을 지니지 못했다. 우리나라 국가재정의 구조, 규모, 운용방향 등에 대한 토론이 없었고, 정기국회 예산 심의 때도 전체 국가재정을 다루기보다는 복지 분야에 관심을 표하는 수준에 머물렀다.

진보운동이 국가재정에 무심하다는 것은 그만큼 미래에 집권하여 정부를 실제 운영하겠다는 ‘권력의지'가 부족했음을 반증한다.

한국에서 국가재정이 정치경제적 쟁점으로 부각되지 않는 것이 갖는 정치적 함의는 보수와 진보에게 다르다. 한국의 취약한 국가재정은 작은 정부를 지향하는 보수세력에게 넓은 시장을 보장해 주고 조세부담을 덜어주지만, 국가재정의 사회공공성을 강조하는 진보운동에겐 그만큼 활동 공간을 위축시키는 역할을 한다.

4대강 사업, 재정건전성 악화…국가재정 쟁점으로 떠올라

최근 우리나라에서 ‘국가재정에 대한 관심’이 커지고 있다. 이명박 정부의 전략적 사업이 국가재정 의제와 결부되어 논란의 한 복판으로 들어오고 있다. 4대강 사업에 따른 재정지출로 민생복지 예산이 삭감되는 사태가 발생했다.

또한 전반적인 빈곤화와 계층별 격차가 심화되면서 복지에 대한 사회적 요구는 이제 거스르기 힘든 물결이 되었다. 지난 4월국회 ‘슈퍼추경’ 심의에서는 모든 정치세력들이 일자리와 복지 확대를 위해 대대적인 예산 확대를 주장했다. 이 과정에서 재정 규모, 재원방안, 지출 용도 등 국가재정의 핵심 쟁점들이 전면에 등장했다.

국가채무로 인해 불거진 재정건전성 논란도 국가재정을 더욱 관심거리로 만들 것이다. 올해 재정적자 51조 원에 이어 내년에도 적자 폭이 50조 원대에 이를 전망이다. 재정건정성 의제는 보수와 진보 모두에게 양날의 칼이다.

국가권력을 쥔 보수세력은 국가관리 능력을 의심받을 수 있고, 진보운동 역시 작은 정부론의 포화를 맞을 수 있다. 현재로선 이명박 정부가 재정건전성 의제를 악용해 공세를 취하고 있다. 이명박 정부는 재정적자를 이유로 민생예산을 줄이려 한다. 이는 전통적으로 국가재정 확충을 주창해 왔던 진보운동에게 새로운 도전이다. 앞으로 재정건전성을 둘러싼 치열한 ‘계급정치’가 전개될 것으로 전망된다.

국가재정이 진보운동에게 주는 의미

이제 진보운동이 국가재정을 제대로 다루어야 할 때다. 국가재정이 진보운동에 주는 의미를 꼽아보면 다음과 같다.

첫째, 국가재정은 진보운동에게 계급적 의제를 제공해 준다. 정부는 재정의 수입과 지출을 통해 자신이 추구하는 정책목표를 달성하려 한다. 이 때 누가 얼마를 내고, 어디에 이 돈을 사용하느냐를 둘러싸고 계급적 이해관계가 선명하게 갈린다.

이명박 정부가 아무리 서민을 위한다고 말해도 감세가 강행되는 한 ‘부자정부’ 비판에서 벗어날 수 없고, 복지지출이 지금처럼 빈약한 상황에서 누구도 ‘서민정부’를 자칭할 수 없다. 그만큼 국가재정은 진보운동이 계급정치를 구현할 중요한 공간이다.

둘째, 국가재정은 사회공공성을 위한 재정적 기반이다. 진보운동이 사회공공성 강화를 외친다면 그것의 현실화 여부는 긍극적으로 국가재정의 확보에 달려 있다. 사회복지 확대, 건강보험 보장성 강화, 철도공공성․에너지 공공성 강화 등 어느 것이든 국가재정을 확보하는 운동이다.

지금까지 진보진영이 사회공공적 개혁방안을 요구해왔으나 그것의 재정 기반을 세밀히 다루지 못했다. 국가재정에 대한 관심은 사회공공성 요구의 현실성을 높이는 데 기여할 것이다.

셋째, 국가재정은 미래 집권을 향한 훈련장이다. 진정 권력을 얻고자 하는 세력이라면 국가재정에 대한 총체적 인식과 운영전략을 지녀야 한다. 지금까지 진보운동은 집권하겠다는 권력의지도 부족했고, 사실상 집권 이후 지속가능한 국정운영의 모습도 상상하지 않았다.

국가재정 활동을 통해 국정운영능력을 키워나가야 한다. 지자체별로 이루어질 지방재정에 대한 훈련도 역시 중요하다.

정리하면, 진보운동은 국가재정을 통해 자신과 계급적 이해를 공유하는 세력을 모을 수 있고, 사회공공적 토대를 강화하는 재정적 기반을 확보하며, 긍극적으로 대안집권세력으로서 국정운영 훈련을 벌이는 것이다. 국가재정은 진보운동이 비판세력에서 대안세력으로 성장하기 위해 거쳐 가야 할 중요한 경로인 것이다.

작성일 : 2009-08-19 19:24